Методы и качество профессиональной подготовки работников органов государственного управления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Руденко, Петр Александрович

• Руденко, Петр Александрович
• кандидат экономических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Руденко, Петр Александрович

Введение

Глава I. Труд в государственном управлении и требования к подготовке работников государственной службы

1.1. Особенности труда государственных служащих

1.2. Требования к квалификации (профессионально- 28 квалификационной подготовке) работников аппарата государственного управления

1.3. Методы оценки качественного уровня подготовки работников 39 органов государственного управления

Глава II. Необходимость и возможность обеспечения соответствия 56 профессиональной подготовки работников аппарата управления содержанию труда

2.1. Нормативные требования к подготовке кадров и фактический 56 профессионально - квалификационный состав работников.

2.2. Факторы, влияющие на уровень квалификации (подготовки) 78 Vi' кадров, и их использование в деятельности службы управления персоналом в отрасли

2.3. Позитивные и негативные моменты в реальной практике 86 подготовки и повышения квалификации работников аппарата управления отраслью.

2.4 Зарубежный опыт профессиональной подготовки 99 государственных служащих и возможность его использования в практике России

Глава Ш. Предложения по совершенствованию практики профессиональной 117 подготовки работников и механизм ее реализации

3.1. Направления совершенствования системы профессиональной 117 подготовки и использования квалификационного потенциала государственных служащих

3.2. Необходимость периодической переподготовки и повышения 132 квалификации государственных служащих и организационно-нормативные методы решения этой проблемы

3.3 Совершенствование методов оценки уровня профессиональной 151 подготовки работников и его соответствия содержанию труда в области государственного управления

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Методы и качество профессиональной подготовки работников органов государственного управления»

Актуальность темы исследования. Становление профессиональной государственной службы в России является одной из наиболее злободневных проблем нынешнего периода социально-экономического развития страны. Процессы углубления взаимных связей государства и гражданского общества, распределение полномочий и формирование системы эффективного взаимодействия всех ветвей государственной власти требует качественно иного уровня профессионального соответствия государственных служащих стоящим перед ними задачам.

Реформирование российской государственной службы в стране проводится на стадии реализации модели правового государства, требующей функционального освоения и нормативно-правового закрепления новых форм и методов работы органов государственного управления. Особенно актуальной становится необходимость профессионального освоения государственными служащими новых форм и методов работы. С этой целью в стране начато осуществление реформы государственной службы, которая направлена на:

У профессиональное и квалифицированное исполнение государственными служащими всех уровней и . рангов требований законодательства и реализацию органами государственной власти и управления принятых политических решений; ограждение общества от недобросовестности, пристрастности и произвола государственных служащих, злоупотребляющих служебным положением, а также коррупции.

Возможности реализации указанных целей реформирования государственной службы в значительной степени зависят от уровня профессионализма, а также наличия гражданских и моральных качеств, необходимых лицам, которые и выполняют функции, возлагаемые обществом на государственный аппарат.

В последние годы специалистами по управлению персоналом проведены серьезные и масштабные исследования в области анализа ситуации в органах государственного управления, где занято свыше 1 миллиона человек. Оценки уровня профессионализма государственных служащих в процессе их аттестации свидетельствуют о значительных расхождениях между требованиями и профессиональными возможностями работников. Для выявления причин подобного несоответствия и необходимо исследовать особенности формирования и реализации профессионализма работников органов государственного управления.

Целью данного исследования является определение качественных особенностей (параметров) профессиональной подготовки работников органов государственного управления, методов формирования и оценки уровня их профессионализма и направлений совершенствования механизмов воздействия на эффективность труда государственных служащих.

В этой связи были поставлены и в процессе исследования решались следующие задачи:

1. Определение особенностей труда в государственном управления, формирующих специфические требования к профессиональной подготовке государственных служащих различных должностных групп.

2. Анализ фактического соответствия уровня профессиональной подготовки государственных служащих тем требованиям, которые предъявляются в отрасли к исполнению функциональных обязанностей работниками аппарата управления.

3. Обобщение опыта стран с развитой рыночной экономикой в части организации профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров с целью его использования в отечественной практике.

4. Разработка конкретных предложений по улучшению профессиональной подготовки работников органов государственного управления, включая подготовку проектов организационно-нормативных документов и инструментария для проведения периодической оценки уровня профессионализма (профессиональных знаний и навыков работников) в целях определения важнейших направлений, форм, периодичности и продолжительности переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

5. Обоснование необходимости создания и поддержания эффективного функционирования целостной системы формирования, использования и обеспечения постоянного роста профессионализма работников органов государственного управления, разработка организационных направлений решения этой проблемы.

Объект исследования. Объектом исследования является действующая система подготовки и переподготовки кадров федеральных органов государственной службы и, прежде всего, отраслевых министерств и ведомств.

Предмет исследования. Предмет исследования - методы и показатели оценки качества профессиональной подготовки государственных служащих, обеспечения соответствия профессионально-квалификационного уровня работников требованиям, предъявляемым содержанием их труда и кругом должностных обязанностей.

Теоретической и методологической основой исследования послужили результаты исследований отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам управления персоналом государственной службы, разработке теории и практике повышения квалификации работников государственного управления, фундаментальные исследования российских и зарубежных авторов, изучающих вопросы государственной службы, специфики формирования и использования корпуса профессиональных государственных служащих, их профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Информационная база. В процессе исследования использовались данные государственной статистики и отраслевой статистики Минэнерго России о численности, профессионально-квалификационном составе государственных служащих, дополнительном профессиональном образовании работников федеральных органов исполнительной власти; материалы и результаты исследований НИИ труда и социального страхования, Российской Академии государственной службы, Государственного университета управления и других научных организаций, направленные на совершенствование функционирования и развитие государственной службы в Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы. Методические и прикладные проблемы государственной службы, являясь в своей основе междисциплинарными и предполагающими сочетание экономических, правовых и социологических методов исследования, они нашли свое отражение в работах известных российских и зарубежных авторов. Среди них: Г.В.Атаманчук, Е.В.Охотский, Н.А.Волгин, В.И. Кушлин, В.И.Матирко В.А.Мальцев, Ю.М.Забродин, Ю.А.Ткаченко, Ю.Г.Одегов, П.В.Журавлев,

A.Я.Кибанов, А.И. Турчинов, А.Ф.Зубкова, Г.Э.Слезингер, Н.П.Сорокина,

B.А.Столярова, Н.В.Кочкина, В.Н.Барышев, Ю.Н.Иванов, Р.Батнер, Ж.Гримо, Л.Эрхард, Р.Пиганьоль, Х.Хилл и др.

Существенное место в работах названых авторов отводится методам и качеству профессиональной подготовки кадров для органов государственного управления.

Вместе с тем анализ экономической литературы убеждает в том, что ряд вопросов, относящихся к этой сфере научных разработок, остается недостаточно всесторонне исследованным, особенно применительно к условиям осуществления административной реформы и совершенствования организации и функционирования государственного аппарата.

Основными методами исследования явились аналитический, экономико-статистический, графический, классификаций и группировок, которые использовались в различных комбинациях на разных этапах работы в зависимости от поставленных конкретных задач.

Нормативно-правовые основы диссертационной работы составили законы Российской Федерации о государственной службе, Трудовой кодекс Российской Федерации, нормативные акты Правительства России, локальные нормативные акты Минтруда и Минэнерго России.

Научная новизна обусловлена комплексным подходом к решению проблем формирования, оценки и развития профессионализма государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, позволяющим обеспечить организационно-методическое единство проведения административной реформы и эффективного функционирования системы профессиональной подготовки государственных служащих. Новизну выводов и рекомендаций по итогам проведения исследования определяют принципиальные положения, отмеченные при формировании его задач. Автором: выявлены особенности труда в системе государственного управления, обусловливающие специфические требования к подготовке государственных служащих; предложено использовать в целях более обоснованного решения вопросов кадрового менеджмента методы должностного моделирования; разработаны, новые методы оценки персонала при переходе от поступления на государственную службу в порядке назначения на должность к конкурсному отбору на вакантные рабочие места; подготовлены рекомендации по направлениям совершенствования системы дополнительного профессионального образования с учетом зарубежной практики, включающие: необходимость улучшения нормативно-правового обеспечения функционирования системы; повышение качества обучения посредством обязательного лицензирования и аккредитации образовательных учреждений; периодическое обновление программ обучения; внедрение современных технологий обучения; разработаны предложения к проекту Положения о системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров Министерства энергетики Российской Федерации, в котором определены цели и принципы дополнительного профессионального образования , его предмет и содержание, обязательный характер и основания для получения дополнительного профессионального образования.

Теоретическая и практическая значимость исследования. В работе получили развития теоретические основы совершенствования государственной службы. Результаты исследования могут быть использованы для проведения качественной реорганизации деятельности кадровых служб федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), внедрения в этих органах исполнительной власти эффективной системы непрерывного повышения уровня профессиональной подготовки государственных служащих всех уровней и должностных рангов, качественного улучшения форм и методов кадровой работы, использования и увеличения квалификационного потенциала работников в системе государственного управления.

Апробация итогов работы и публикации. Предложения автора по организации и рационализации системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров государственной службы, а также оценки персонала нашли отражение в учебно-методических материалах, подготовленных НИИ труда и социального страхования и направленных на решение практических задач профессионального развития персонала государственной службы, а также приняты во внимание Департаментом по вопросам государственной службы Минтруда России в его практической работе.

По итогам исследований автором опубликованы: брошюра, раздел в учебно-методическом пособии НИИ труда и социального страхования и две статьи в центральной периодической печати. Общий объем составляет 6,75 печатных листов.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Руденко, Петр Александрович

Выводы

1. Практика профессиональной подготовки государственных служащих свидетельствует об относительно низкой эффективности функционирования системы. Предлагаются два важнейших направления совершенствования работы: реформирование системы профессиональной подготовки (включая ДПО) и реорганизация работы кадровых служб органов государственного управления.

2. Функциональная схема формирования и совершенствования системы профессиональной подготовки работников органов государственного управления позволяет проследить взаимодействие двух составляющих: системы формирования профессионализма и его реализации в процессе служебной деятельности.

3. Реорганизацию системы профессиональной подготовки предлагается осуществлять с учетом типологии должностей государственной службы. В работе даются пять типологических групп и общая методологическая схема совершенствования профессиональной подготовки государственных служащих (с учетом функциональной направленности их деятельности).

4. Система подготовки должна быть согласована со способами использования подготовленных кадров и планами их служебного продвижения. Это требует реформирования принципов и технологии работы с кадрами государственных служащих.

5. Совершенствование функционирования системы ДПО предполагает: улучшение нормативно-правового обеспечения системы; создание эффективного организационно-экономического механизма ее функционирования; повышение качества обучения через механизм лицензирования и аккредитации образовательных учреждений и программ; обновление программ и методов обучения; проведение мониторинга состояния профессионально-квалификационного потенциала государственных служащих.

6. Разработан проект Положения о системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для Федерального агентства по энергетике Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации. Такой документ позволит регулировать процесс постоянного повышения уровня профессиональной подготовки и квалификации работников данного ФОИВ.

7. Организационно-нормативные методы обеспечения функционирования системы ДПО должны быть ориентированы на определенные категории государственных служащих; учитывать индивидуальные планы должностного роста, особенно зачисленных в кадровый резерв.

8. Система оценки персонала должна включать оценку самих работников и оценку результатов их работы, и складываться из оперативных блоков (модулей).

9. Предлагаются оценочные таблицы для проведения неформальной оценки трех параметров профессионализма работника: профессиональных знаний; профессиональных навыков и способностей; профессионально значимых личностных качеств.

10. Для оценки уровня профессиональной подготовленности и профессиональной реализации целесообразно применять: метод стандартов; шкалы оценок; метод ранжирования; метод заданного распределения; метод управления по целям. Выбор методов определяется целями ее проведения и использования результатов.

Заключение

Рассмотренные в работе проблемы повышения уровня профессионализма государственных служащих федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), совершенствования процессов профессиональной подготовки, включая систему дополнительного профессионального образования (ДПО), расширения использования и улучшения методов оценки персонала отражают сложность и комплексность подходов к необходимости реформирования государственной службы в России, поиска более совершенных моделей ее функционирования в постоянно меняющихся социально-экономических условиях.

Среди основных направлений и проблем реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:

• поиск баланса между политическими назначениями в системе гражданской службы и профессиональным чиновничеством, т.е. динамизмом государственной службы и ее стабильностью;

• ориентацию государственной службы на оказание услуг гражданам и обществу наряду с исполнением государственных функций;

• децентрализацию исполнения решений и системы государственной службы в целом;

• усиление открытости и демократизации гражданской службы, ее нацеленности на интересы и потребности граждан и общества;

• менеджеризация государственной службы, внедрение новых принципов оценки деятельности государственных служащих, заключающих на конкурсной основе контракты на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;

• расширение сферы проведения конкурсных экзаменов, как при занятии должности, так и при продвижении по службе;

167

• сокращение численности государственных служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов работы. Важнейшей составляющей формирования новой модели государственной службы в России можно назвать создание высокопрофессионального аппарата, работники которого осуществляют свою деятельность на основе нормативно закрепленных процедур, подчиняются закону и руководствуются общегосударственными интересами. Для этого необходимо: упорядочить предметы ведения и полномочия органов исполнительной власти;

-нормативно закрепить процедурные основы деятельности государственных служащих и их служебного поведения;

-ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы;

-увеличить возможности для должностного роста государственных служащих по результатам экзаменов и аттестаций;

-усилить стимулы повышения образовательного уровня и квалификации;

-повысить заработную плату государственных служащих, особенно на высших должностях государственной службы.

Многие из этих направлений уже начали осуществляться на практике, и этому в значительной мере могут способствовать предлагаемые в диссертации подходы и способы решения проблем реформирования государственной службы, ее стабилизации и повышения эффективности профессиональной деятельности государственных служащих.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Руденко, Петр Александрович, 2004 год

1. Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА-М Норма,1999.

2. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации.

4. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

5. Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 «О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих».

6. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 33 «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих».

7. Указ Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. № 123 «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы».

8. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении положения о проведении аттестации федерального государственного служащего».

9. Указ Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. № 578 «Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим».

10. Указ Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 604 «Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы».

11. Указ Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих».

12. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 2004 годах».

13. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 2010 годы)».

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1994 г. № 1047 «Об организации переподготовки и повышении квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти».

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 октября 2000 г. № 777 «Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации».

17. Актуальные проблемы развития государственной службы и кадровых процессов: Сб. науч. трудов. М., 1998.

18. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997

19. Атаманчук С.Г., В.И. Матирко. Государственная служба: кадровый потенциал. М., Дело, 2001.

20. Ашин Г.А., Охотский Е.В. Основы элитологии. Курс лекций, М., 2000.

21. Балашов Ю.К., Силин А.А. Формы и методы оценки работников. Труд за рубежом. 1993. № 4.

22. Барабашев А.Г. Подготовка государственных служащих в России. Материалы семинара, 1999.

23. Барышев В.Н. Оплата труда государственных служащих. Гл.22 в учебнике «Политика доходов и заработной платы. М., Экономисть, 2004.

24. Васильев И.Г., Лукьяненко А.Е. Конкурентоспособность государственных служащих как условие профессиональной карьеры: В сб. научн. Трудов Актуальные проблемы развития государственной службы и кадровых процессов. М., 1998.

25. Волгин Н.А. Опыт подготовки и стимулирования труда государственных служащих в Японии. М., РАГС, 1998.

26. Волгин А.П., Матирко В.И., Модин А.А. Управление персоналом в условиях рыночной экономики (опыт ФРГ). М., 2002

27. Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы.-М., РАГС, 2003.

28. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации (кадроведение): Курс лекций/ Рук. Авт. Коллектива Е.В.Охотский. М.:РАГС, 1997.

29. Государственная служба. Кадровая политика// Зарубежный опыт. Вып.8. М.: РАГС, 1995.

30. Государственная служба: организация, кадры, управление. (Сборник статей), М., РАГС, 2002.

31. Государственный служащий как человек и профессионал. М., 1996.

32. Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. // Зарубежный опыт. Вып. 14. -М.:РАГС, 1996.

33. Государственная служба: труд и кадры. Сб.нормативных документов с комментариями. НИИ труда -М., 2002.

34. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. Ред.-сост. В.И. Лукьяненко, ВА.Сулемов: Л.С.Климанова. -М., 1993.

35. Граждан В.Д. Система федеральной государственной службы: теория и организация. Курс лекций, Ростов-на-Дону, 1998.38